再造流程 再造效率——财政局信息化之路

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终于肯说话了

袁绍

用好信息化手段　加强行政事业资产管理改革
2003-12-19 11:07:12
　　今年，广东省财政科研所对佛山南海行政事业性资产管理的有关情况进行了一些调研；另外，省财政学会又在南海举办有关行政事业性资产管理的学术沙龙，邀请了省人大财经委等有关部门的领导及中大、暨大、广商、职业财经学院等高等院校的专家进行了研讨。初步认为，南海在对行政事业性资产的管理方面作出了有益的探索，其管理思想、管理手段、管理方法是比较科学的，实现了一定的制度创新，具有总结、推广的价值和必要。

　　众所周知，主要由财政拨款形成的行政事业单位使用的资产，在中国现阶段的国有资产构成中的比重是逐渐上升的，目前大约占国有资产总量的35%左右，但对于它们应如何进行管理，即使在国资委已经成立的背景下，全国也没有一个明确而具体的规章或统一的办法。另一方面，从政府支出的角度看，各行政事业单位用于资产购置的财政支出每年都要占年度财政支出的不小比例，但现实中一直缺乏一种有效的机制来对这一领域的支出进行控制与监督，缺乏一种明晰的提高资源配置效率的管理体系。南海抓住了建立和完善社会主义市场经济、建立和完善公共财政这一改革的主线，发挥了“新经济”条件下信息化建设的强大效能，建立了以“南海行政事业性资产管理信息系统”为标志的新型管理模式。

　　南海的基本做法——

　　主要做法。2002年6月6日《南海市行政事业资产和公建物业管理办法（试行）》（南府[2002]92号文）出台后，南海对行政事业性资产的管理进入了一个新的阶段。按照“政府统一管理（产权），单位使用（资产）”的原则，把过去各单位分散管理的惯例改革为政府委托财政部门统一管理、统一调配、统一运筹。

　　在操作上，它首先建立了产权集中管理的体制，拟定了有关的管理制度，然后完成了资产清查、产权移交等工作并建立大型数据库；再次，一方面在数据库的基础上采用信息化手段建立管理信息系统（包含决策支持系统），为政府决策提供依据；另一方面采取市场化手段、实行阳光化管理，盘活闲置资产甚至开展资本运营、为城市建设提供资金融通渠道。

　　改革背景。据南海区万志康副区长和南海财政局的江启强副局长介绍，南海的改革既是当地的主动探索，也是客观形势发展的必然要求。南海的行政性资产，目前已经超过了12亿元人民币，在此之前一直沿用分散管理的方式，谁使用、谁处置。以办公楼为例，一直存在着扩建、新建与闲置的矛盾，单位不断要求扩建、新建，而原有办公楼的处置收益则完全由各单位自行决定，甚至出现个别行政单位的办公楼私自“非转经”之后被法院查封、拍卖的情况，造成了恶劣的社会影响。这些实例揭示了传统方式资源配置效率低甚至造成国有资产流失等等弊端。

　　另一方面，南海在财政改革方面作了很多探索，继2000年统发工资、2001年成立结算中心之后，在准备统一岗位津贴的过程中，发现各单位之间仍然存在收入差异，并且其主要来源就在于各单位拥有的资产量的差异，也就是说分散管理的公有资产给一些单位建小钱柜、乱发财物创造了机会，不利于廉政建设。于是，南海开始探索对行政事业性资产实行新的管理体制，采用新的管理手段、管理方式。

　　下一步思路。继续扩大资产管理的范围，首先是从行政性资产扩大到事业单位的资产；不断完善资产管理制度；建立行政事业资产配置和使用的效率评价体系，提高资源配置效率。

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你是谁的马甲

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朝羊哥哥

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02年也跑出来

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来头不小 明天把你找出来

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问问谁是广东的

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国际经验和国内动态——

　　国际经验。从政府理财的角度看，财政支出管理和资产管理之间有着不可分割的联系。经合组织（OECD）于2000年9月发布的《经合组织关于预算透明度的最佳做法》就建议，政府的资产负债表信息“最佳做法是与年度预算和决算帐户一起公布”；新西兰于1994年通过了《财政责任法案》、澳大利亚颁布了《预算诚信章程》、英国颁布了《财政稳定守则》，更为严格地规定了政府公布其资产管理状况的义务。他们认为，“公布财政信息应是政府的一项法律义务。”这至少表明，对政府的资产，首先必须实行有效的手段管起来。

　　国内动态。据我们了解，除南海外，国内还没有比较大规模地把行政事业性资产管理纳入财政管理范畴的。但是，应当看到，通过这几年进行的公共财政改革，各地都意识到必须重视二者的有机联系、财政必须重视资产管理。一个最明显的例子就是，据权威的《计算机世界》报道，各大软件公司开发的“公共财政管理软件”，在其概念性框架中都包含了“公共资产管理”模块，虽然大部分还看不出具体内容，只是一个概念或者管理水平还非常简单——这可能涉及另外一个问题：信息化管理往往涉及业务流程的“再造”，而现实中绝大多数地方还没有出台改变管理体制的文件。

　　南海模式的潜在价值分析——

　　在学术沙龙上，与会的领导、专家都对南海的探索给予了肯定，绝大多数都认为南海的探索是一项创举，是制度创新，很有推广的必要。我们初步认为，南海的做法，在管理信息化的背景下，不仅是地方政府开源节流、优化资源配置的有效途径，更是深化公共财政改革尤其是当前预算管理改革的必要环节，是拓展政府理财领域和提高政府理财水平的有力手段。与此同时，作为一项新事物，南海的做法还蕴涵着极高的潜在价值有待发掘，“南海模式”有着极高的“附加价值”，完全可以拓展其应用领域和实际功能。“从深层次上讲，信息化是技术支持下的管理改革”（金人庆部长语）。

　　在财政改革层面——

　　可以完善部门预算编制，提高预算编制的科学性。南海目前涉及的领域还是以房屋、土地等不动产为主，他们的管理信息系统已经能对行政单位提出的新建、扩建办公楼的申请作出一定的统计分析以提供辅助决策，若能把范围继续扩大，比如把资产的范围从不动产扩大到固定资产，必将为预算编制过程提供更为科学、准确、详实而合理的依据，提高预算编制的科学性。

　　有助于完善政府采购和其他财政改革。南海的改革充分发挥了信息化管理带来的透明度的增加，若能加以完善，将显著地提高资产的使用效率，提高资源的配置效率。比如，在政府采购领域，它可以为“采购什么”、“采购多少”提供比较客观的依据，并能不断地促进相关管理制度的完善。

　　有助于编制资产预算，建立新型的中期预算管理框架。将现有的资产管理信息系统加以功能拓展，完成资产预算的编制，可以作为新型的中期预算管理框架的一部分，使资产预算与经常预算有机结合，更好地发挥财政调控积极、为社会和经济发展服务的功能：增强预算的前瞻性，减少各部门对支出总量的不确定预期，减少在预算安排上谈判的难度；有利于深化收支两条线管理、统一预算内外资金，建立综合预算；提高支出效益，有助于财政的稳固和可持续发展。

　　在政府改革层面——

　　是建立高效的电子政府的必然环节。资产管理，是政府管理社会不可或缺、不容忽视的一个组成部分。
　　是拓展政府理财领域、提高政府理财水平的有效途径。它可以打通经常预算与资产预算的连结，提高政府资源配置的能力和效率。
　　是促进行政体制改革的手段，是促进反腐倡廉的措施。透明、公开，体现的是实实在在的民主化进程。

　　若干建议——

　　对南海的经验加以宣传、推广。与有关部门共同研讨如何进一步加强对行政事业性资产的管理，深化改革。
　　南海模式还有待完善、总结。一是在产权集中管理的体制下具体的管理方式问题，如何真正有效？包括管理机构的定性问题。二是管理信息系统如何增强决策辅助功能，进一步提高科学性？主要是动态管理与评价体系的功能升级。三是资产管理的范围应该拓展，但同时要注意实行分类管理。

　　重视配套改革与改革的外部环境问题。要充分发掘南海改革的潜在价值，使其为当前的公共财政改革服务，并以此推动部门预算、国库集中收付、政府采购等各个领域的财政改革。另一方面，专家指出，资产管理改革的核心是部门间利益的调整，要充分重视改革的外部环境问题，要在法规制度保障等方面下大功夫。

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